我们习惯于使用国有企业和国有企业改革的称号。但国有企业没有统一的定义，其内涵和外延也没有定论。国有企业到底是什么？现在看来，在不同的场景下，它的含义是不同的，国有资产监督管理委员会、统计局定义。在实际工作中，有国有企业、全民所有制企业、国有企业等名称。那么，国有企业的内涵是什么呢？如何在各种具体场景下定义国有企业的范围，国有企业有哪些类型？这不仅是一个理论问题，也与实际工作密切相关。

01

国有企业和国有企业是一回事吗？

国有企业和国有企业不是一回事，但实际上并不普遍。概念上，国有企业对应国有经济，国有企业对应国有经济。

国有企业的关键在于经营一词，是国家控制和直接经营，是计划经济时代的产物。在经济体制改革中，所有权和经营权开始分离。原则上，国家不参与直接经营，改为国有企业和国有企业。

一般来说，国有企业是指全民所有制企业。按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》成立的全民所有制企业。根据本法规定，全民所有制工业企业是社会主义商品生产经营单位，依法独立经营、自负盈亏、独立核算。企业财产属于全民所有，国家按照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理。企业有权依法占有、使用和处置国家授予其经营管理的财产。企业实行厂长(经理)责任制。

显然，全民所有制企业是一种特殊的国有企业，而不是公司企业。我们通常所说的股东大会、董事会、监事会和经理都是公司治理，而全民所有制企业没有这些治理主体，也没有董事长和董事的名字。

在国有企业改革中，有一个词叫做重组，其中一项重大工作就是将全民所有制企业改为公司企业，建立和完善现代企业制度。目前，这项工作已经顺利完成，现在全民所有制企业很少。现有企业也必须制定改革公司制度的计划。

国有企业不强调全民所有权，而是按照国有资产管理权限分为中央企业（由中央政府监督管理的国有企业）和地方企业（由地方政府监督管理的国有企业）。再细分，地方国有企业也可分为省级企业、市级国有企业、区、县级国有企业，根据不同投资者划分等级和控制模式。

02

国有企业和国有公司有什么区别？

国有企业和国有企业明显不同。国有企业有很多种，国有企业只是国有企业的一种，也是目前比例最高、最重要的一种。

从国有企业的现状来看，国有所有制企业、公司和合伙企业都是国有企业。全民所有制企业不同于公司和合伙企业。受《中华人民共和国全民所有制工业企业法》约束，也是国有企业重组的对象。在计划经济时代，全民所有制企业是国有企业的主体，但随着国有企业重组步伐的加快，全民所有制企业的比例非常低。

公司是根据《公司法》设立的企业法人。中国有两种类型的公司：有限责任公司和股份有限公司。公司拥有独立的法人财产人财产权。

公司以其全部财产对公司债务负责。有限责任公司的股东应当对认购的出资额负责；有限公司的股东应当对认购的股份负责。公司是中国最重要的国有企业类型，也是推进国有企业市场化改革、建立和完善现代企业体系的主要力量。事实上，我们现在看到的大多数国有企业都是国有企业。

合伙企业是根据《中华人民共和国合伙法》设立的企业。我国合伙企业有企业：普通合伙企业和有限合伙企业。普通合伙企业由普通合伙人组成，合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任。有限合伙企业由普通合伙人和有限合伙人组成。普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，有限合伙人对合伙企业债务承担责任。显然，国有合伙企业也是国有企业。

但要特别注意的是，《中华人民共和国合伙法》第三条规定：国有独资企业、国有企业、上市公司、公益机构和社会团体不得成为普通合伙人。全国人民代表大会常务委员会法律工作委员会发布的《中华人民共和国合伙法解释》第三条认为：国有企业的概念广泛，可以理解为国有独资企业、国有控股企业和国有控股公司。但在实践中，国有全资公司和国有控股公司作为普通合伙人的合伙企业成功设立登记，并在基金业协会备案。

03

国有参股企业是国有企业吗？

从资本比例的角度来看，划分国有企业的类型是一种常用的方法。这也具有很强的现实意义。国有企业可以根据资本定义更好地监督和管理国有资产交易。一般来说，从资本的角度来看，有国有独资企业、国有全资企业、国有控股企业和国有股份制企业。那么，国有企业是否包括国有股份制企业呢？

一般来说，国有企业分为广义和狭义。

狭义的国有企业是国有资本的企业，包括国有独资企业和国有全资企业，其资本中没有非公有成分。

广义国有企业是指国有独资、全资和国有控股企业。虽然国有资产监督管理委员会没有统一规定国有公司和企业的定义。但根据国有资产监督管理委员会发布的文件，其对国有企业的定义主要以其对投资企业的全资控股、绝对控股或连续多层次的绝对控股作为确定投资企业国有身份的基本标准。此外，其统计口径一般只包括国有和国有控股企业。

《国有企业境外投资财务管理办法》〔2017〕24)第二条规定：本办法所称国有企业，是指国务院和地方人民政府分别代表国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门监督企业水平及其逐级投资企业。国有企业合资企业和国有资本参股公司可参照本办法执行。显然，国有企业主要包括国有独资企业、国有独资企业和国有资本控股公司，国有参股企业不包括国有企业，被排除在外。

根据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定，国有和国有控股企业、国有实际控制企业

1.政府部门、机构、事业单位出资的国有独资企业(公司)，以及上述单位、企业直接或间接持有100%的国有全资企业。

2.本条第一款所列单位和企业单独或共同出资，总产权（股权）比例超过50%，其中一项为最大股东。

本条第一款、第二款所列企业出资，各级子企业股权比例超过50%。

4.政府部门、机构、事业单位、单一国有和国有控股企业直接或间接持股比例不超过50%，但为最大股东，可通过股东协议、公司章程、董事会决议或其他协议实际控制。

但国家统计局将国有参股企业纳入广义国有企业范畴。根据《国家统计局关于国有企业认定意见的函》(国家统计函200344号)，国有企业分为狭义国有企业和广义国有企业。

广义国有企业是指具有国家资本的企业，可分为三个层次：

1.纯国有企业。它包括三种形式：国有独资企业、国有独资企业和国有合资企业。企业资本全部归国家所有。

2.国有控股企业。根据国家统计局《国有经济控股统计分类办法》，国有控股包括国有绝对控股和国有相对控股。

国有绝对控股企业是指国有资本(股本)占企业总资本50%以上的企业。

国有相对控股企业（包括协议控制）是指国有资本（股本）所占比例不超过50%，但相对大于企业其他经济成分所占比例的企业（相对控股）；或者不超过其他经济成分的企业（协议控制）。

3.国有参股企业。是指国家资本部分但不控制的企业。

按照上述原则，国有和其他所有制的合资企业分别分为二级和三级。

狭义上，国有企业只指纯国有企业，即国有独资企业、国有独资企业和国有合资企业。

此外，《中华人民共和国企业国有资产法》将国有参股企业纳入国有出资企业。《中华人民共和国企业国有资产法》第五条规定，本法所称国有投资企业，是指国有独资企业、国有独资企业、国有资本控股公司和国有资本参股公司。因此，虽然《中华人民共和国企业国有资产》没有明确界定国有企业，但国有资本参股公司被归类为国有投资企业。因此，可以理解，国有参股企业一般不纳入国有企业范畴，但从资本角度来看，它们是国有投资企业的一种类型。

04

商业一类、商业二类、公益企业按什么划分？

根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主要业务和核心业务范围，将国有企业定义为商业和公益。

商业国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求进行商业经营，依法独立开展生产经营活动，实现适者生存、有序进退。其中，主营业务处于国家安全、国民经济命脉和重要领域，主要承担商业国有企业的重大特殊任务，以确保国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略产业，实现经济、社会和安全效益的有机统一。

国有商业企业分为商业企业和商业企业。商业企业的主营业务处于充分竞争的行业和领域，商业企业的主营业务处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域，主要承担重大专项任务。

国有公益企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可由政府控制；积极引入市场机制，不断提高公共服务的效率和能力。

从中央企业来看，除国有资产监督管理委员会监督的商业和公益国有企业（主要是代表国务院履行投资者职责的中国核工业集团有限公司、中国航天科技集团有限公司、中国航天科技集团有限公司等96家实体中央企业）外，还有27家金融、保险、证券企业（主要由财政部（或委托汇金公司）代表国务院履行投资者职责。）、其他部委出资的特殊国有企业（主要有中国出版集团公司、中国国家铁路集团有限公司、中国烟草总公司、中国邮政集团有限公司、中国对外文化集团有限公司）。

国有企业的功能定义和分类非常重要。通过准确的功能定义和分类，可以分类推进国有企业改革，大大提高了改革的准确性。

需要注意的是，各地国有企业的情况差异很大，央企的功能定义和分类方法不能生搬硬套，功能类别可以根据实际情况进行调整。例如，上海市国有资产监督管理委员会将直接监管的42家国有企业分为市场竞争、金融服务、功能保障三类。以参与市场竞争、增强国有经济活力、实现国有资产保值增值为主要目标，不断完善市场化经营机制，成为具有国内竞争力和国际影响力的企业集团。以深化金融改革、防范和控制金融风险为主要目标，优化股权、产品和区域结构，成为服务实体经济最有效、行业综合实力领先的金融企业。以完成国家战略和重点任务，确保城市高效运行为主要目标，加强成本监管管理，成为效率最高、服务最好、品牌最响亮的优势企业。